LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di remissione alla Corte
costituzionale sui giudizi di conto, iscritti ai nn. 16030/G.C.E.L. e
16031/G.C.E.L. del registro di segreteria ed aventi ad oggetto i
conti giudiziali, relativi agli esercizi 2002 e 2003 del Tesoriere
del comune di L'Aquila, per i quali e' disposta la riunione ai sensi
dell'art. 274 c.p.c.;
Uditi, nella pubblica udienza in data 5 aprile 2006, il
Magistrato relatore, dott. Giacinto Dammicco, ed il rappresentante
del pubblico ministero, dott. Eugenio Musumeci;
Esaminati gli atti ed i documenti.
Rilevato in fatto
Con relazione 156 del 22 giugno 2005 il mag. relatore sul conto
del Tesoriere comune dell'Aquila ha chiesto al presidente della
sezione che fosse rimesso al Collegio il giudizio sul conto del
Tesoriere del comune relativo, all'esercizio 2002, mediante
iscrizione a ruolo ai sensi dell'art. 30 del r.d. 13 agosto 1933.
Con decreto presidenziale datato 21 settembre 2005 l'udienza e'
stata fissata ad oggi 5 aprile 2006, dandone comunicazione agli
interessati in uno alla relazione del predetto magistrato.
Le risultanze della suddetta relazione sono le seguenti:
nel titolo I delle entrate risultano residui attivi
conservati e staziamenti definitivi di bilancio pari a
Euro 52.911.762,29 e riscossioni pari a Euro 28.654.921,51 (54,16 %);
nel Titolo II delle entrate risultano residui conservati e
stanziamenti definitivi di bilancio pari a Euro 35.721.821,61 e
riscossioni pari a Euro 16.060.221,20 (44,96 %); nel Titolo III delle
entrate risultano residui conservati e stanziamenti definitivi di
bilancio pari a Euro 16.722.078,56 e riscossioni pari a Euro
5.583.558,90 (33,39 %); nel Titolo IV risultano residui conservati e
stanziamenti definitivi di bilancio pari a Euro 48.457.085,00 e
riscossioni pari a Euro 5.803.439,23 (11,98 %); nel Titolo V delle
entrate risultano residui conservati e stanziamenti definitivi di
bilancio pari a Euro 5.989.836,25 (7,40 %); la percentuale
complessiva di riscossione delle entrate in bilancio e' del 26,45 %;
negli stanziamenti definitivi di bilancio risulta prevista
un'anticipazione di tesoreria pari a Euro 12.048.043;
risulta trasmessa la documentazione relativa ai conti degli
agenti contabili ma non il conto;
risultano interessi passivi ed oneri finanziari diversi pari
ad Euro 5.652.502,16; oneri straordinari della gestione corrente pari
a Euro 8.548.910,90 nei residui conservati, Euro 10.088.923,55 negli
stanziamenti definitivi di bilancio, risultano pagati dal tesoriere
Euro 5.816.113,08;
risultano incarichi professionali esterni pari a Euro
1.460.035,45 nei residui conservati, Euro 1.407.345,47 negli
stanziamenti definitivi di bilancio, risultano pagati dal tesoriere
Euro 15.517,06;
non risulta allegata la deliberazione di approvazione del
rendiconto, ma un verbale di deliberazione del consiglio comunale di
approvazione dei conti degli agenti contabili, compreso il tesoriere.
Con relazione n. 157 del 22 giugno 2005 il mag. relatore ha
chiesto la remissione al collegio anche per l'esercizio 2003, per il
quale sono sottolineate analoghe criticita', con valori
sostanzialmente equivalenti all'anno precedente.
In date 10 marzo, 28 marzo e 31 marzo 2006 il comune dell'Aquila
ha trasmesso documenti e relazioni in risposta ai suddetti rilievi
evidenziando che sui residui attivi e' in corso una operazione di
riaccertamento che ha gia' portato alla eliminazione di alcune voci,
in quanto trattatasi di residui insussistenti (tra i quali ad esempio
un credito nei confronti della Co.Ge.Ri. per oltre 11 miliardi di
lire), con rideterminazione dell'avanzo di amministrazione. Per i
debiti fuori bilancio viene affermato che essi spesso risalgono a
precedenti gestioni, che sono ingenti e che risultano alla presente
gestione imprevedibii (letteralmente, «spuntati come funghi»). In
ordine ad eventuali oneri per anticipazioni di tesoreria, ha
affermato la assenza del ricorso a tale strumento e quindi
insussistenza dei relativi oneri. E' pervenuta a questa Sezione
Giurisdizionale altresi' una nota del Vice Presidente del Consiglio
comunale che evidenzia la contrazione, negli esercizi all'esame,
della quota di residui attivi incassati, e viceversa un aumento dei
residui passivi pagati; vengono allegate segnalazioni e denunzie
relative al servizio di Tesoreria, per operazioni di cassa a fine
esercizio intese ad alterare le risultanza dei conti, e alla adozione
di delibere in materia finanziaria non conformi al parere dell'organo
di revisione; vengano poi sottolineato le carenti formalizzazioni
relative alle esposizioni del comune per il finanziamento della
Istituzione per le celebrazioni della Perdonanza. Vi si chiede in
sostanza che in questa sede intervenga pronuncia accertativa sulla
consistenza dell'avanzo di amministrazione, previa verifica della
attendibilita' dei residui attivi ed accertamento della inesistenza
di debiti fuori bilancio, non giustificati.
Nell'Udienza in data odierna il rappresentante del pubblico
ministero ha preso atto delle anomalie evidenziate negli atti del
giudizio, riservando alla Procura eventuali seguiti di competenza in
ordine alla esistenza di eventuali fattispecie di responsabilita' a
carico degli amministratori, al momento della remissione alla Procura
medesima degli atti in questione e concordando peraltro con i dubbi,
sollevati nella relazione, di costituzionalita' dell'intervenuta
normativa che, avendo limitato la pronuncia alla sola gestione di
cassa, preclude oggi al giudice contabile di accertare la
effettivita' del risultato di gestione.
D i r i t t o
1. - Preliminarmente viene disposta la riunione dei giudizi 16030
e 16031 ai sensi dell'art. 274 c.p.c., per evidenti motivi di
connessione, trattandosi dei conti di due esercizi consecutivi del
medesimo tesoriere ed ente locale.
2. - I molteplici profili di criticita' nella gestione
finanziaria del comune dell'Aquila, nella misura in cui si riflettono
in anomalie, riscontrate in sede di revisione nel conto del
Tesoriere, sono apparsi in sede di remissione al Collegio ed anche in
sede di valutazione da parte di quest'ultimo, meritevoli di
approfondimento e considerazione.
I chiarimenti forniti dall'ente locale non consentono di
superare, mancanza di approfondimenti istruttori da parte di questa
sezione, i dubbi espressi dal magistrato relatore, che sembrano
trovare riscontro nella contro relazione suindicata e soprattutto
nella documentazione allegata, dalla quale sembra evidenziarsi:
a) un'allarmante consistenza dei residui attivi, risalenti
per di piu' ad esercizi lontani;
b) il costante e rilevante ripetersi di iscrizione di debiti
fuori bilancio, da finanziarsi con l'avanzo di amministrazione, quale
esposto nel conto;
3) l'ingente ammontare di pagamenti per interessi passivi e
spese giudiziarie;
4) il crescere del fondo di cassa, rispetto al quale andrebbe
accertato se siano stati effettuati, come per legge e nei tempi
dovuti, i pagamenti:
5) la mancata previsione o il mancato accantonamento
prudenziale di fondi atti a finanziare il reintegro del capitale
delle societa' a partecipazione pubblica deficitarie e le pretese di
creditori di Istituzioni dell'Ente, la cui gestione si e' chiusa con
ingenti disavanzi (vedasi l'Istituzione Perdonanza per la quale pende
giudizio contabile).
Nell'occasione il collego non puo' fare a meno dal rilevare come,
sulla scorta di diverse istruttorie espletate nella Regione, numerose
amministrazioni fanno ricorso al mantenimento in bilancio di somme
rilevanti di residui attivi, datati nel tempo, alla iscrizione in
bilancio di entrate notevolmente sopravalutate (donde si spiega il
forte scostamento tra accertamenti e riscossioni), al rinvio della
registrazione dell'impegno per spese gia' effettuate o commissionate,
al rinvio dei pagamenti per spese invece gia' impegnate, sia con
l'intento di rispettare le limitazioni imposte dal legislatore
nazionale nelle leggi finanziarie e nei provvedimenti c.d.
taglia-spese, sia per dar luogo ad un avanzo di cassa che, assommato
alla gestione dei residui attivi, determini un risultato di
amministrazione positivo, con il quale si finanzia la spesa fuori,
bilancio, spesso di natura corrente.
Fra gli atti pubblici che il Collegio ritiene di non poter
ignorare, vi e' peraltro il «Referto sulla gestione finanziaria del
comune dell'Aquila ai sensi dell'art. 7, comma 7 della legge
n. 131/2003» reso dalla Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo,
ove si evidenzia parimenti la presenza di residui attivi
quantitativamente assai ingenti e qualitativamente incerti (perche'
temporalmente niente affatto recenti), attinenti a voci da verificare
e ad aree che non dovrebbero generarne. Vengono ivi sottolineate, fra
le criticita', la reiterazione del fenomeno del riconoscimento di
debiti fuori bilancio (per i quali non e' stata compiuta una stima
complessiva degli oneri futuri, ne' corrispondente copertura in fase
previsionale per gli oneri relativi al passato), l'effetto di
sbilanciamento proveniente dalle passivita' delle aziende da
servizio, l'insufficiente rappresentazione nelle scritture contabili
dei fenomeni finanziari ai quali si riferiscono, sicche' si ipotizza
il trascinamento e la sommatoria, esercizio dopo esercizio, di
disavanzi occulti di parte corrente.
E' altresi' pervenuto in atti un documento redatto da esponenti
del consiglio comunale, che illustra discordanze, incongruenze e
irregolarita' dietro le rappresentazioni contabili del conto per il
quale e' giudizio.
3. - Cio' premesso, il collegio ricorda che, a seguito della
entrata in vigore dell'art. 58 della legge n. 142/1990, recepito dal
T.U. n. 267/2000 art. 93 comma 2 l'oggetto del presente giudizio e'
stato limitato al conto del tesoriere (che rappresenta solo una parte
e per di piu' quella di mera esecuzione del conto di bilancio
dell'Ente, che e' invece un bilancio misto, di competenza e di cassa)
e cio' ha precluso, tra l'altro, a questo giudice l'accertamento del
merito giuridico e contabile delle poste di bilancio e la pronuncia
sulla effettivita' del risultato finale di bilancio diversamente da
quanto consentiva l'abrogata legislazione, e segnatamente l'art. 226
del regolamento di esecuzione della legge comunale e provinciale
approvato con r.d. 12 febbraio 1911, n. 297, - sulla base del
bilancio consuntivo -. che veniva depositato alla Corte in uno al
conto del Tesoriere ai sensi dell'art. 310, comma 4, - abrogato
dall'art. 274 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000.
Cio' rende quindi la pronuncia di questo giudice nella materia
largamente inadeguata anche sotto l'aspetto della verifica del
rispetto dei principi di universalita', integrita' e veridicita' del
bilancio, nonche' del rispetto delle regole poste con le leggi
finanziarie in relazione al patto di stabilita' interno.
Il Collegio non ignora che con sentenza n. 378 del 16 ottobre
1996 la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 58, comma 2, e 64, comma
1, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali), sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 97,
primo e secondo comma, e 103, secondo comma, della Costituzione,
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia.
Ma - alla stregua di una rilettura delle argomentazioni svolte
dal Giudice delle leggi alla luce delle radicale riforme intervenute
successivamente alla pubblicazione della stessa e dunque
dell'innovato quadro normativo - sembra a questo giudice che la
questione possa ed anzi debba riprospettarsi non apparendo
manifestamente infondata, ed in relazione all'allarme che si sta
diffondendo presso l'opinione pubblica sulla realta' dei conti
pubblici.
A tale riguardo occorre rilevare:
a) la norma di cui all'articolo 46 della legge n. 142 del
1990 che sottoponeva al sindacato di legittimita' il bilancio
preventivo e il conto consuntivo da parte del comitato regionale di
controllo, la cui verifica comprendeva non solo la legittimita' degli
atti di gestione, ma la loro coerenza interna e la corrispondenza dei
dati contabili con quelli delle deliberazioni, nonche' con i
documenti giustificativi allegati alle stesse, e' stata abrogata.
b) E' residuato il solo controllo rimesso al collegio dei
revisori, il quale e' organo interno dell'Ente e non provvisto dei
necessari requisiti di autonomia dal potere politico che possano far
ritenere la pur importante funzione avulsa da condizionamenti
diversi.
Se e' vero che la legge pone a carico dei revisori l'obbligo di
referto al consiglio comunale o provinciale su gravi irregolarita' di
gestione con contestuale denuncia ai competenti organi
giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilita', e che
l'articolo 1, comma 3, della legge n. 20 del 1994, stabilisce che
qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno sia
maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto,
rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato
la denuncia, tali disposizioni possono al piu' valere come richiamo
alle responsabilita' dei singoli, ma non a corrispondere alla
richiesta avanzata in questo e negli altri giudizi da parte degli
stessi amministratori o da componenti l'opposizione (preoccupati di
trovare la cassa vuota quando vengano chiamati a rispettare gli
impegni assunti dinanzi agli elettori) che richiedono una pronuncia
«accertativa» delle risultanze di bilancio, con eventuale modifica
degli stessi - sicuramente da - condursi in contraddittorio con
l'amministrazione sulla base del novellato art. 111 Cost., cosi' come
la legge consentiva prima del 1990.
Con cio' non si intende sminuire l'importante ruolo svolto dal
collegio dei revisori, la cui attivita' non puo' che essere
propedeutica e necessaria ai fini del definitivo accertamento del
giudice contabile, ma semplicemente far rilevare il maggior grado di
affidabilita' di cui gode la Corte per Costituzione, che, per la sua
posizione di indipendenza dal Governo, come e' dimostrato in questo
giudizio ed in quelli relativi al comune di Chieti e al comune di
Scanno anch'essi rimessi per il giudizio di costituzionalita', dal
fatto che sono gli stessi componenti del consiglio comunale o capi di
amministrazione a chiedere al giudice contabile, anziche' ai
revisori, la pronuncia sulla gestione.
Cio attesta l'esistenza, in questo nuovo assetto istituzionale e
politico, di una rafforzata domanda di certezza sulla consistenza dei
fondi realmente disponibili, che solo un'istituzione a cio'
espressamente delegata dalla Costituzione con l'art. 103 e'
legittimata a soddisfare, quale giudice competente «in materia di
contabilita' pubblica».
Va notato, per incidens, che analoga esigenza si pone per i conti
dello Stato come e' dimostrato dalla proposta avanzata da qualche
parte politica di una nuova autorita' sui conti, senza pensare che
per Costituzione a tali funzioni e' delegata, appunto, la Corte dei
conti, di cui va recuperata la funzione accertativa, ridotandola
degli strumenti necessari.
c) Non esiste conflitto o duplicazione di interventi rispetto
all'azione di reponsabilita' rimessa al Procuratore regionale, il
quale agisce per individuare specifiche responsabilita' a carico di
soggetti per i danni da essi prodotti (e tra i quali non si fanno
rientrare i danni c. d. finanziari), in quanto mentre il giudizio di
responsabilita' conduce alla condanna per il danno arrecato in
relazione a comportamenti gravemente colposi o dolosi, la pronuncia
sul conto non e' finalizzata che ad accertare la vendicita' di alcuni
dati fondamentali della gestione.
Anche alla luce dell'art. 111 novellato, e' escluso che in questa
sede possano essere elevate responsabilita' a carico di
amministratori o dipendenti, in quanto si verte, ad una corretta
lettura delle norme e della piu' autorevole dottrina, nell'ambito di
una giurisdizione oggettiva, il cui risultato finale e' e non puo'
che essere una «pronuncia di regolarita», e dunque una verifica
sull'affidabilita' di dati, ponendosi quale strumento di garanzia per
gli amministratori, nell'alternanza dei ruoli
maggioranza-opposizione.
d) Ne' sussiste duplicazione di funzioni, nel contesto del
rinnovato sistema dei controlli, rispetto alla istituzione della
sezione della Corte dei conti, alla quale il legislatore (art. 13 del
decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, come modificato dalla legge
di conversione 26 febbraio 1982, n. 51, Disposizioni in materia di
finanza locale), ha affidato il compito di riscontro alla gestione
finanziaria degli enti locali nell'intero contesto della finanza
pubblica, pur nelle accresciute competenze previste dalla legge
finanziaria 2006 (legge n. 266/2005 art. 1 commi 166 e segg.), che,
tra l'altro, al comma 168, demanda alla stessa una «specifica
pronuncia» in ordine «a comportamenti difformi dalla sana gestione
finanziaria, attribuendo ad essa poteri di mera «vigilanza»
sull'adozione da parte dell'ente locale di misure correttive.
Il risultato di tale attivita' tuttavia si concretizza
sostanzialmente in un «referto», che e' cosa ben diversa da quella
funzione accertativa svolta nella sede giurisdizionale, attraverso un
istituto di cui inesattamente si denuncia il superamento. In questa,
attraverso una procedura preliminare che appare moderna ed agile
(perche' conduce di norma ad un decreto di regolarita', emesso su
conforme proposta del magistrato istruttore e del procuratore
regionale) e garantista perche in caso di contestazioni si apre una
fase collegiale, nel rispetto del principio del contraddittorio, si
perviene ad una rapida pronuncia sulla attendibilita' dei dati
esposti e in definitiva sulla correttezza di una gestione del
bilancio conforme ai «principi fondamentali» che sono presenti
nell'ordinamento e che, ai sensi della lettera f), dell'art. 2, comma
4 legge 5 giugno 2003, n. 131, sono in procinto di essere oggetto di
apposito decreto legislativo. Cio' costituisce un momento
insopprimibile di garanzia di correttezza della gestione, come lo
stesso giudice delle leggi ebbe modo di affermare in piu' occasioni
(vedi infra).
e) E' d'uopo ricordare che, anteriormente alla sentenza della
Corte costituzionale n. 55 del 1966, il conto del tesoriere dei
comuni e delle province veniva sottoposto al giudizio dei consigli di
prefettura, previa approvazione da parte del consiglio comunale o
provinciale, ai sensi dell'art. 310, quarto comma, del testo unico
della legge comunale e provinciale n. 383 del 1934.
Il giudizio sul rendiconto degli enti locali aveva allora ad
oggetto non soltanto la gestione del tesoriere, ma anche il conto
consuntivo dell'ente locale, e riguardava, pertanto, sia i fatti di
gestione della tesoreria, sia i fatti di gestione degli
amministratori.
A seguito di tale sentenza, la competenza passo' alle competenti
sezioni del contenzioso contabile della Corte dei conti, ma si
affermo' in via meramente giurisprudenziale un orientamento secondo
cui la stessa Corte avrebbe potuto far valere, attraverso una
chiamata in giudizio iussu iudicis, la eventuale responsabilita'
patrimoniale degli amministratori.
E' fin troppo evidente che tale giurisprudenza non ha oggi piu'
fondamento alla luce dei principi innovativi introdotti con l'art.
111 della Costituzione, per cui il giudizio deve essere limitato alla
sola pronuncia oggettiva sulla affidabilita' dei risultato
finanziano.
f) Come istituto di giurisdizione oggettiva, il giudizio in
questione puo' essere ritenuto strumento fondamentale di garanzia
della certezza dei dati contabili e della correttezza delle gestione
e anzi che interferire con le funzioni della oggi denominata sezione
delle autonomie verrebbe a costituire importante strumento di
supporto e completamento della sua funzione, in quanto il referto di
questa si baserebbe su dati resi piu' affidabili dall'intervenuta
pronuncia di regolarita', che auspicabilmente dovrebbe avere luogo in
termini estremamente ristretti. Del resto questa e' anche la chiara
volonta' espressa dal legislatore che ha introdotto il termine
quinquennale per la relativa pronuncia (art. 1 della legge
n. 20/1994).
4. - Sulla base delle predette considerazioni, sembra a questo
giudice che si possa ripropone, alla luce anche delle prospettate
riforme federaliste e costituzionali, la questione di
costituzionalita' delle norme che hanno ristretto l'intervento del
giudice contabile nella materia alla sola gestione di cassa. Infatti,
la sottrazione del conto consuntivo al giudizio necessario di conto
appare in contrasto con l'art. 103, secondo la lettura a questo data
dalla Corte costituzionale (nelle sentenze nn. 68/1971; 63/1973;
114/1974; 129/1981; 185/1982; 189/1984; 1007/1988) e dalla Corte di
cassazione (per tutte cfr. ss.uu. sentenze nn. 2616/1968; 3375/3384
del 19 luglio 1989); entrambe, infatti, hanno affermato da un parte
che la norma predetta, nel riservare alla Corte dei conti le materie
di contabiita' pubblica, sotto l'aspetto oggettivo, ne ha confermato
la nozione tradizionalmente accolta, comprensiva del giudizio di
responsabilita' e del giudizio di conto, e dall'altra che questo
costituisce insopprimibile momento di garanzia della correttezza
della gestione degli amministratori degli enti locali a tutela dei
contribuenti.
In particolare, nella sentenza n. 114 citata si afferma che e'
principio generale del nostro ordinamento il necessario
assoggettamento del pubblico denaro (proveniente dalla generalita'
dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni)
al giudizio necessario di conto; infatti «a nessun ente gestore di
mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia
comunque maneggio di denaro e valori di proprieta' dell'ente e'
consentito sottrarsi alla garanzia costituzionale della correttezza
della gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto
giudiziale».
Tali principi sono stati confermati con la sentenza n. 1007/1988
citata della Corte costituzionale che ha ritenuto illegittimo l'art.
122, primo comma, del d.l. del presidente della regione siciliana del
29 ottobre 1955, n. 6, convalidato con legge regionale 15 marzo 1963,
n. 16, per contrasto con l'art. 103, nella parte in cui si attribuiva
al consiglio comunale il potere di deliberare in conto consuntivo con
effetti sostitutivi della decisione della Corte dei conti: da tale
sentenza si evince in maniera chiara che cio' che deve essere
sottoposto a giudizio e' non solo il conto di cassa, ma il conto
consuntivo, sottoposto a giudizio e' non solo il conto di cassa, ma
il conto consuntivo, e cio' corrisponde ad un «principio fondamentale
dello Stato di diritto», recepito dall'art. 103.
5. - In piu', vi e' un altro motivo per rilevare la non manifesta
infondatezza di un conflitto rinnovato tra i principi ivi confermati
e la scelta legislativa di limitare la cognizione al conto del
tesoriere: a legislazione vigente non vi sono altre opzioni
adeguatamente praticabili per dare seguito ai rilievi formulati con
riferimento a profili che, appatenendo solo per riflesso al conto del
tesoriere, impingono piu' specificamente al conto finanziario
dell'Ente dato che risulta mutato il quadro complessivo della
disciplina dei controlli per la finanza locale, quale si e'
determinata a seguito di interventi legislativi medio tempore
intervenuti, segnatamente quelli connessi alle leggi Bassanini, non
ultima la abolizione dei CO.RE CO.
Ma a fronte di una diminuita estensione e intensita' dei
controlli, si registra per adverso una acuita necessita' di tenere in
regola i conti della finanza locale, derivante non solo dalla
contingente criticita' della situazione economica nazionale, quanto
anche dall'assunzione del nostro Paese di vincoli e impegni
particolarmente rigorosi a livello nazionale e in sede internazionale
o piu' propriamente sovranazionale in relazione all'adesione
dell'Italia all'Unione europea e alla Moneta Unica.
Sotto il primo aspetto, non si puo' non richiamare alla memoria
la portata innovativa della disciplina introdotta con la legge
costituzionale n. 3 del 2001 nella materia finanziaria e la
successiva normazione primaria in tale ambito. Basti considerare che
l'art. 29 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 ha disciplinato il
patto di stabilita' interno per gli enti territoriali. Tale normativa
ha infatti disposto che ai fini della tutela dell'unita' economica
della Repubblica, ciascuna regione a statuto ordinario, ciascuna
Provincia e ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti
concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica - per
il triennio 2003-2005 (adottati con l'adesione al patto di stabilita'
e crescita, nonche' alla condivisione delle relative responsabilita'
) - con il rispetto delle disposizioni normative emanate in virtu' e
per effetto dei principi fondamentali che sottendono il coordinamento
della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117 e 119, secondo conma,
della Costituzione. Basti considerare, in questa sede, che e'
statuito che il disavanzo finanziario, di ciascuna provincia e di
ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti, non puo'
essere superiore a quello risultante dall'applicazione, al
corrispondente disavanzo finanziario del penultimo anno precedente,
di una percentuale di variazione definita, per ciascuno degli anni
considerati, dalla legge finanziaria. Ad esempio, in prima
applicazione, per l'anno 2005, la percentuale era fissata nel 7,8 per
cento rispetto al 2003. Questa stringente disciplina affida
fondamentali compiti di verifica di raggiungimento di tali obiettivi,
nell'ambito degli enti locali, non ad organi esterni bensi' al
Collegio dei revisori. In piu' occasioni, anche da parte della
Ragioneria generale dello Stato e' stato posto l'accento
sull'esigenza del rispetto dei principi di cui all'art. 119 della
Costituzione, secondo il quale «comuni, province, citta'
metropolitane e regioni ... possono ricorrere all'indebitamento solo
per finanziare spese d'investimento».
E' precisamente in considerazione delle norme ricavabili
dall'art. 119 delola Costituzione che il raccordo della finanza
statale con quella degli enti territoriali che occorre dimensionare
correttamente le funzioni attribuite ad organi terzi ed esterni,
quali la Corte dei conti, non solo e non tanto in funzione di
deterrenza verso le patologie o di sanzione, ma specificamente di
garanzia (per lo Stato e per gli amministratori locali) della
veridicita' e dell'attendibilita' delle poste in bilancio, in assenza
delle quali l'attuazione dell'art. 119 della Costituzione appare
impraticabile.
Ma la nforma del Titolo V della Costituzione, se per un verso
riconosce la piena autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
regioni e degli enti locali, per l'altro, attribuise espresso rilievo
ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, che, nell'ambito
della politica di bilancio, sono costituiti da regole sui saldi, alle
quali si connette anche la previsione di sanzioni. I vincoli
derivanti dalla appartenenza all'Unione economica monetaria
comportano l'attribuzione a livello statale della responsabilita' in
ordine sia alla determinazione degli obiettivi finanziari validi per
il complesso delle amministrazioni pubbliche, sia al conseguimento
dei saldi prefissati e, in generale, al rispetto delle regole
stabilite dal Trattato CE e dal Patto di stabilita' e crescita.
Il rispetto di tutti questi vincoli, in un quadro di
potenziamento delle autonomie territoriali, non puo' ragionevolmente
essere realizzato con una gestione accentrata, statale, di tipo
imperativo. A conferma di cio' e' recentemente intervenuta la
pronuncia con la quale la Corte costituzionale ha giustamente
affermato (Sent. n. 417/2005) l'illegittimita' di disposizioni
statuali che intervengano con «tagli» nella finanza regionale
rapportati a singole voci di spesa.
La natura di bilancio misto del conto di gestione dell'ente, la
impossibilita' di rilevare gli impegni o gli accertamenti, non
essendo inseriti nel conto del tesoriere, anche per la verifica di
obblighi imposti normativamente allo stesso (rispetto dei limiti di
pagamento, limiti alle anticipazioni di tesoreria etc.) oltre che gli
scostamenti anomali' tra riscossioni ed accertamenti ritardi od
omissioni nei pagamenti al fine di creare artificialmente un avanzo
di cassa tale da influenzare il risultato di amministrazione (anche
atuaverso la allocazione fuori del bilancio di spese cui non si puo'
far fronte) rende le citate norme limitative contrastanti con ogni
principio di ragionevolezza e quindi con l'art. 3 della Costituzione,
dato che il conto del tesoriere e' solo la parte esecutiva del
bilancio.
6. - Cio', ad avviso del Collegio, comporta la necessita' di
riespandere alla sua fisiologica area di cognizione lo specifico
strumento del giudizio di conto, che appare strumento compatibile con
l'assetto delle autonomie siasotto il profilo funzionale (provenendo
dal potere giurisdizionale) sia sotto quello territoriale (grazie al
radicale decentramento attuato dalla Corte dei conti nell'ultimo
decennio). Ne' puo' ritenersi equivalente l'attribuzione con l'art.
7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, (recante disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) alla Corte dei conti della
funzione di referto (arricchita con le aceresciute competenze
conferite dalla legge finanziaria del 2006, artt. 166 e seguenti) in
ordine agli andamenti complessivi della finanza locale ed al rispetto
del patto di stabilita' e dei vincoli U.E.
Sia poi sufficiente accennare che l'assenza di' sanzioni (come e'
stato anche recentemente sottolineato da autorevole dottrina) sembra
legittimare in molti casi le Amministrazioni a non tener conto dei
rilievi formulati.
E d'altro canto forse non e' un caso che la sanzione prevista
dall'art. 248 comma 5 del citato decreto legislativo n. 267/2000 per
gli amministratori ritenuti responsabili del dissesto finanziario non
risulta sia mai stata applicata: verosimilmente cio' discende anche
dalla presenza dei limiti introdotti nel giudizio di conto in
questione; senza considerare che sembra rispondere maggiormente a
criteri di ragionevolezza l'esigenza di prevenire il dissesto
attraverso la verifica delle violazioni della normativa contabile nel
loro matuurarsi. Anche sotto tale profilo si evidenzia il contrasto
con l'art. 3 della Costituzione di una normativa che mentre vuol
sanzionare il dissesto preclude alla Corte dei conti la possibilita'
di verificare le poste di bilancio esercizio per esercizio,
rettificando, se del caso, il risultato di amministrazione.
7. - Riassumendo le suesposte considerazioni, non appare
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
delle norme limitarive della giurisdizione della Corte dei conti sui
conti giudiziali quali attualmente vigenti a seguito della
sostanziale trasfusione delle disposizioni della legge n. 142/1990
nel T.U. 267 del 2000. Cio' contrasta, come gia' ampiamente
illustrato supra, con il principio della non arbitrarieta' e
irragionevolezza dell'operato del legislatore ordinario (art. 3 della
Costituzione); con il rispetto degli impegni assunti nei confronti
delle organizzazioni sopranazionali alle quali lo Stato italiano ha
aderito (art. 11 della Costituzione); con il rispetto sostanziale del
limite minimo, posto al legislatore anche nell'esercizio di una sua
legittima interposizio, nella modulazione delle attribuzioni
costituzionalmente attribuite alla Corte dei conti (103 della
Costituzione); con i principi del raccordo della finanza statale con
quella degli enti territoriali (art. 119 della Costituzione).